预算日的传统象征曾是财政大臣在唐宁街11号门外手持著名红色预算箱微笑示众。箱内红皮书记载着预算演讲中即将宣读的施政举措。然而如今聚光灯已转向一本蓝皮书——更准确地说，这部厚重且布满图表的数据分析报告由司法部大楼偏僻角落的团队编制，他们如同置身封闭世界，外界鲜有人知这个部门的存在。
但这个看似边缘的机构却对经济政策拥有非凡影响力。眼下正掀起一场激烈辩论：这个主要由青年知识分子和公务员组成的预算责任办公室是否权力过大？有观点认为该机构实质上主导着政府半数经济政策。更有甚者质疑其主席理查德·休斯——这位哈佛毕业的前财政部高官——是否已与财政大臣平起平坐。
工党内阁前大臣卢·哈格斥责预算责任办公室是”未经民选却划定政府施政边界的机构”。就在上周，英国工会大会也指控”缺乏问责机制的预算责任办公室”已成为”制约经济增长的桎梏”。在周三预算案公布前夕，人们不禁要问：预算责任办公室是否已形成尾大不掉之势？若果真如此，工党当年率先调整该部门职能是否也难辞其咎？
回溯今年三月春季财政报告刚发布时，我曾就当时已甚嚣尘上的”预算责任办公室大权独揽”的批评向理查德·休斯寻求回应。他的答复带着罕见的愤慨，态度坚决：”我们仅拥有议会立法赋予的职权，”他强调，”这些职权仅限于发布经济预测、审核政策成本、评估财政大臣达标进度。财政大臣既有权选择实施政策，也有权自定财政规则——若欲调整规则或更改政策，她随时可作出变更。”
官方层面，预算责任办公室负责监督英国政府的支出计划与执行情况，每年两次（随预算案和春季声明同步发布）发布经济和公共财政预测报告，评估政府是否可能遵守其设定的税收和支出规则。然而具有讽刺意味的是，在财政大臣刚赋予该机构更多独立性与权威性之际，关于其影响力的质疑便接踵而至。
更重要的是，财政大臣本人经财政部特别委员会批准，任命了领导预算责任办公室的预算责任委员会三位成员。工党在2024年上任后通过新法律，赋予该机构主动启动预测的新权力——即使政府未提出要求。这一变革源于2022年9月保守党的迷你预算案，该方案承诺大幅减税却未说明资金来源，引发金融市场震荡。
当时我曾报道，时任财政大臣夸西·克沃滕拒绝了预算责任办公室提供官方预测的建议。若当时采纳预测，既可能向市场证明政策成本经过全面核算以稳定信心，也可能阻碍特拉斯政府宣布那些政策变革。新法律确保了此类情况不再重演。
新法还授予预算责任办公室质疑政府各部门支出假设的权力（此前不具备此项职权），并为其开通财政部数据直接查询通道以协助监督。事实上，强化预算责任办公室权责正是雷切尔·里夫斯计划的重要组成部分。这位财政大臣认为，增强预测机构的独立性与影响力将提升英国税收和支出政策的公信力——特拉斯-克沃滕迷你预算案的教训很可能是其首要考量。
然而截至今年9月，财政部对预算责任办公室不满的消息已不胫而走。当我问及该机构两个月前关于”税收和支出承诺持续未兑现”的声明时，里夫斯回应称：”预算责任办公室承担重要职责，其任务是制定经济预测，而非对政府政策进行持续评论。”
但通过与理查德·休伊斯的交流，我得到明确信息：预算责任办公室的真正权力远未达到批评者所说的程度。早在工党修法之前，财政研究所时任所长保罗·约翰逊就警告，我们应对走向所谓”更强大的财政技术官僚体系”保持高度警惕。他指出：”预算责任办公室为财政政策制定过程带来了纪律性和透明度，但过犹不及。关于征税、支出和借贷规模的抉择绝非狭隘的技术问题——这些本质上都是政治决策。”
10月底，即预算案发布前一个月，据称英国预算责任司将其对生产率的预测下调了0.3个百分点。生产率是衡量每小时经济产出的指标，对长期增长前景起着关键作用，因此会影响预算决策。据财政研究所智库分析，生产率预测每下调0.1个百分点，2029-30年度政府借款将增加70亿英镑——这意味着0.3个百分点的降幅可能使雷切尔·里夫的预算黑洞再扩大210亿英镑。
这对任何财政大臣都会产生连锁影响。例如，若此次预测下调发生在杰里米·亨特担任财政大臣期间，他就不可能像2024年3月那样在选举前推出国民保险削减措施。但更核心的问题在于，政府应从”促增长措施”中获得多少信用额度，比如规划改革或简化脱后与欧洲的贸易条款。这类措施对中期增长的预期助益越大，预算账目上的缺口就会越小。
工党左翼人士认为，预算责任司是阻碍拥有绝对多数的政府依循执政本能果断行事的核心结构性因素。这种观点如今也蔓延至部分工党右翼。去年大选中对抗杰里米·科尔宾未果的”优质增长基金会”主任普拉富尔·纳甘德上周表示：”预算责任司的设立本是为推行财政紧缩，但在重建公信力的过程中，却让我们在削减开支的陷阱中越陷越深。一个为监督财政削减而设计的机构，如今却被要求裁决增长战略，这根本超出了其职能范围。”
但理查德·休斯今年3月向我强调，他仅负责数据核算，每年拥有3万亿英镑决策权的财政大臣和议会才掌握着增税或支出的最终决定权。
2008年9月下旬，当全球尤其是英国遭遇史上最严重金融危机冲击时，保守党发布了一份名为《重建》的不起眼小册子。当时英国建筑协会布拉德福德-宾利刚被国有化；两周前美国投行雷曼兄弟已宣告破产；半数英国银行体系正在准备接受政府救助。这份小册子集中体现了研究人员提出的财政政策领域最佳实践。尽管当时未引起关注，但预算责任司的构想正源于此。
该办公室最初由联合政府于2010年设立，2011年3月被赋予永久法定地位。时任财政大臣乔治·奥斯本曾预言，任命独立经济学家将给联合政府带来麻烦。例如时任预算责任办公室主任罗伯特·乔特公布图表显示政府支出水平降至1930年代以来最低点时引发的风波，促使我的BBC同事诺曼·史密斯将其形容为”通往威根码头之路”式的财政紧缩（此说法源自乔治·奥威尔对英格兰北部工业区生活状况的批判）。
此后，前首相利兹·特拉斯声称”深层势力”在其短暂执政期垮台中扮演了角色——用她的话说就是”根本不愿改变现状的经济统治集团”。关于预算责任办公室，她曾表示：”财政部官员们在财政部、英国央行、预算责任办公室和决议基金会之间流动，他们还去高盛工作……始终是同一批人。”在约翰逊-苏纳克执政时期，该办公室发布的图表也令时任政府不悦——数据显示税负已达到二战后的最高水平。
正是工党政府强化了预算责任办公室的职能——预算责任委员会三位成员出色的履历确保了该机构的权威性。理查德·休斯和汤姆·约瑟夫斯曾在财政部担任财政政策高级主管，大卫·迈尔斯教授则是英国央行货币政策委员会前成员，并曾任摩根士丹利首席经济学家。
内部人士透露，未来预算责任办公室与财政部之间的运作模式将发生重大变革。从本次预算案开始，对财政操作空间（即所谓”财政余量”）的评估将改为每年仅进行一次。这意味着财政部等待预算责任办公室逐项核算数据的紧张过程，今后仅会在完整预算案制定前出现。这标志着现行制度已导致增税猜测如仓鼠滚轮般循环不休的现状得到正视。
不过预算责任办公室的维护者指出，问题不在预测机构本身。国际货币基金组织建议英国，扩大财政余量是打破增税猜测损害消费者与企业信心的恶性循环的最佳途径。财政大臣已基本宣告将在预算案中采取增加财政余量的策略，具体数额将受到市场密切关注。
最终，2022年的迷你预算案展现了预算责任办公室（OBR）在市场中所获尊重的分量：时任英国央行行长安德鲁·贝利在那场危机最严峻时刻于唐宁街召开的紧急会议上曾强调这一点。此外，即便预算责任办公室不存在，政府的财政决策仍将受制于市场反应——毕竟英国始终依赖着”陌生人的善意”，即海外债务买家。正如财政大臣如今所指出的，如今这些买家越来越可能是外国对冲基金，而非英国本土的养老金或保险公司。因此，那些试图削弱预算责任办公室影响力的人，必须提出替代性方案，并通过数据与政治公信力来证明其政策推行能力的可信度。
不过值得注意的是，其他国家确实在没有类似机构的情况下也能维持财政管理。当前这场预算案引发的严肃辩论，已不仅关乎财政大臣的政策走向，预算责任办公室的职能定位、历史表现与未来前景，显然已成为核心议题。
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【本文精选自BBC，原文链接：https://www.bbc.com/news/articles/clyx9n5p7v7o】